Trasgos Malignos de las Alianzas Público Privadas

...nos abocamos a probar una fórmula de cooperación público-privada que puede prestarse para lesionar los intereses colectivos en favor de los individuales. De ahí que sea una imperiosa necesidad que la DGAPP ejerza la mayor transparencia posible en el manejo de los proyectos que le sean presentados, a fin de que el experimento que implican las APP se conduzca bajo la escrutadora lupa de la opinión publica.

Por Juan Llado

Los dos actores fundamentales en una economía de mercado son el estado y el sector privado. Es responsabilidad del primero defender los intereses colectivos y lograr sus objetivos, mientras el segundo defiende sus intereses individuales y persigue el logro de sus objetivos privados. Los intereses privados deberán siempre subordinarse a los colectivos, a menos que haya justificación para excepciones. Este marco analítico es el apropiado para enjuiciar la nueva Ley No.47-20 sobre las alianzas público-privadas, las cuales podrían dar cabida a odiosos bemoles acallados por los encantamientos de sus progenitores.

La necesidad de conocer y evaluar esa legislación fue expuesta la pasada semana por dos sucesos. Primero, la Dirección General de Alianzas Público Privadas (DGAPP), el organismo creado por la citada ley para “realizar” estos “ententes cordiales”, anunció en la prensa los “Lineamientos para Presentación de Iniciativas Privadas”. Lo segundo fue un pacto firmado entre el país y los EEUU, a través de su Corporación Financiera para el Desarrollo Internacional, que permitirá a agentes privados tener acceso hasta US$2,000 millones para financiar proyectos de inversión. A cambio, nuestro país se comprometió a no permitir “inversiones chinas en asuntos estratégicos tales como sistemas de vigilancia, muelles y tecnología de soporte para las telecomunicaciones.” Entre los proyectos susceptibles de recibir tal financiamiento se incluyó específicamente al Puerto de Manzanillo.

La evaluación de la Ley 47-20 debe comenzar por reconocer que tanto la Constitución como la Estrategia Nacional de Desarrollo estipulan que es deber del estado proveer la infraestructura y los servicios básicos de calidad que se requieren para el desarrollo y bienestar de la población. Debido a que el estado no siempre cuenta con los recursos necesarios para cumplir esta misión, se ha concebido la citada legislación. Con ella se busca establecer, en un clima de confianza y cooperación, “mecanismos institucionales o contractuales que permitan conciliar la búsqueda de utilidades de la actividad privada con contrapartidas y contraprestaciones adecuadas al interés público y la satisfacción del interés general.” Es en esa conciliación donde está el peligro y ya en el país se han dado casos sin esa ley donde los intereses colectivos han salido muy mal parados. 

La citada legislación establece un marco regulatorio e institucional para “la definición, clasificación y distribución de los riesgos, en un entorno de transparencia, licitud, igualdad y libre competencia que proteja eficazmente el interés nacional.” Se busca “garantizar los flujos de inversión necesarios para modernizar y dar mantenimiento oportuno a las diferentes redes de servicio y bienes públicos.” Los focos de inversión ya aprobados por el Consejo Nacional de Alianzas Publico Privadas (CNAPP), el superior de la DGAPP, son: infraestructura vial, aeronáutica, infraestructura portuaria, agua, salud, agropecuaria, energía, vivienda, turismo, comercio internacional, infraestructura y movilidad urbana, telecomunicaciones, educación, seguridad ciudadana y defensa nacional. 

Un análisis de la FINJUS respecto al proyecto de ley en cuestión advertía: “En términos de la madurez general de las asociaciones público-privadas, el país se considera como incipiente, y se ubica en el 15 lugar entre 19 economías latinoamericanas y del Caribe evaluadas en el Infrascopiodel FOMIN (2014), sin haber registrado ninguna mejora en los últimos años. El país está a la zaga del promedio de América Latina y el Caribe en todas las dimensiones del Infrascopio, y entre 2009 y 2014 sufrió un deterioro de las dimensiones de marco institucional y clima de inversión.”

A pesar de que la ley 47-20 estipula 16 principios que deben orientar su

aplicación, respecto a la conveniencia de las APP, FINJUS señala que estas “también tienen sus detractores. Estos atribuyen su auge a una red de marketing mundial integrada por los organismos internacionales, los bancos de desarrollo, empresas consultoras y multinacionales, que, bajo la máscara de la colaboración, buscan beneficiar intereses privados. Acusan a las APP de procurar subvenciones públicas a financiamientos privados y garantías estatales para que las empresas privadas obtengan beneficios.

Asimismo, expresan que el sistema es menos transparente que las licitaciones públicas y que favorece la corrupción, alentando las malas prácticas de sobornos o donaciones políticas para obtener contratos rentables a 30 o más años, que son subvencionados por dinero público y tenderán a favorecer a grupos de intereses. Las transferencias de recursos del Estado muchas veces no se registran como crédito público, evitando las restricciones normativas (como es el planteamiento del Proyecto).

En el 2018, el Tribunal de Cuentas Europeo afirmó que las APP no son la mejor alternativa económicamente viable, señalando que las mismas flexibilizan de una manera no conveniente, las restricciones impuestas al gasto público. Concluye recomendando no continuar promoviendo su uso generalizado y hacer siempre estudios previos comparativos con otras alternativas.”

Por su lado, el destacado economista Apolinar Veloz, señala respecto al contrato de las APP: “En teoría, el sector privado (concesionario) asume los riesgos de las variaciones de costos de mantenimiento y operación de la obra, así como los cambios imprevistos en los ingresos del proyecto e incluso este tipo de contratos contempla los costos de una potencial expropiación durante la vigencia del mismo. Pero, en la práctica, los contratos contienen cláusulas ambiguas que conllevan a que el gobierno tenga que compartir los riesgos con el sector privado.” “La experiencia continental es que la corrupción (o una negociación ineficaz de ambos lados) aparece normalmente en estos contratos y cargan el peso financiero a los estados, dejando libre de riesgos al sector privado que no formuló un proyecto rentable.”

Lo anterior sugiere que nos abocamos a probar una fórmula de cooperación público-privada que puede prestarse para lesionar los intereses colectivos en favor de los individuales. De ahí que sea una imperiosa necesidad que la DGAPP ejerza la mayor transparencia posible en el manejo de los proyectos que le sean presentados, a fin de que el experimento que implican las APP se conduzca bajo la escrutadora lupa de la opinión publica. La mejor manera de hacerlo es simplemente colgando todas las aplicaciones en su plataforma web y anunciando periódicamente las que reciba en la prensa (tal y como lo hace el Ministerio Ambiente con sus pedidos de licencia).

Mas allá del aseguramiento de la transparencia, se plantea la necesidad de evitar, de manera contundente, que las concesiones desemboquen en “subvenciones públicas a financiamientos privados y garantías estatales.” Son estos posibles beneficios los que representan los más onerosos peligros de las APP, las cuales pueden aprovecharse de las debilidades institucionales de nuestro país para que la “conciliación” de riesgos recaiga sesgadamente sobre el estado. En consecuencia, conviene que en los primeros cinco años de aplicación de la legislación, se desestimen tajantemente las aplicaciones para proyectos que contemplen esos beneficios.

Por supuesto, no todo dependerá del manejo de la DGAPP. Sus ejecutorias y recomendaciones estarán siempre sujetas a la más libertina discreción del CNAPP cuya composición inicial ha sido recargada con prominentes empresarios. Conviene pues que, para evitar hediondas purulencias, se refuerce su integridad con la representación institucional de organizaciones tales como Participación Ciudadana y el Observatorio de Políticas Públicas de la UASD. Es siempre muy difícil asegurar que los intereses colectivos permanezcan incólumes y en su defensa la asistencia de la sociedad civil puede temperar las decisiones de funcionarios y personajes inescrupulosos.